Cùng với việc xây dựng Quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia, đã đến lúc một loạt câu hỏi cần được làm sáng tỏ: Nhu cầu năng lượng của Việt Nam bao nhiêu thì đủ cho phát triển? Cơ cấu nhiệt điện than, năng lượng tái tạo đã hợp lý chưa? Vấn đề cung cấp nhiên liệu như thế nào? Điện hạt nhân tới đây có trở lại quy hoach không? Khả năng cân đối và hiệu quả tài chính thế nào?, vv…
PGS, TS. BÙI HUY PHÙNG – HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN TẠP CHÍ NĂNG LƯỢNG VIỆT NAM
Mở đầu
Cũng cần nhắc lại, Quy hoạch phát triển tổng thể năng lượng quốc gia nói chung và Quy hoạch phát triển Điện lực quốc gia nói riêng là những cơ sở khoa học và pháp lý cho xây dựng cơ chế chính sách, kế hoạch phát triển các công trình năng lượng, tạo nên cơ sở vật hạ tầng phục vụ phát triển đất nước; đồng thời xây dựng và hoàn thiện các bộ tư liệu, số liệu phục vụ quản lý nhà nước về năng lượng. Tuy nhiên, cả một thời gian dài vừa qua chúng ta chưa bao giờ xây dựng Quy hoạch tổng thể năng lượng quốc gia; các quy hoạch phân ngành được xây dựng riêng biệt, thiếu tính hệ thống, thể hiện nhiều bất cập, từ phương pháp, nội dung, đến các thủ tục xây dựng, thẩm định và triển khai thực hiện; cần đổi mới, hiệu quả hơn.
Những bất cập trong Quy hoạch điện lực Quốc gia
Trong cả quá trình phát triển điện lực cho tới nay (năm 2019), chúng ta đã xây dựng 7 Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia (QHĐL). Bên cạnh đó, đã xây dựng 5 Quy hoạch phát triển ngành than (QHT); 3 Quy hoạch phát triển dầu – khí (QHDK); Quy hoạch năng luợng tái tạo (NLTT). Ngoài ra, có Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia đến 2050 (HN 2007).
Về phương pháp: Ngành năng lượng có tính hệ thống cao, theo phân cấp hệ thống (Hierarchi), trước hết cần tính toán, xây dựng Quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia, tiếp theo từ những kết quả nhận được sẽ tính toán cho các quy hoạch phân ngành: điện, than, dầu – khí, hạt nhân, NLTT,… quá trình tính toán được thực hiện cho tới khi đạt tối ưu tổng thể và cả các phân ngành. Thời gian qua, các quy hoạch phân ngành được xây dựng riêng, khá biệt lập, trong từng phân ngành tuy có sử dụng một số phương pháp và công cụ hiện đại nhưng chưa đồng bộ (như Quy hoạch phát triển điện lực), những phân ngành khác chủ yếu sử dụng phương pháp thủ công, đơn giản [3,4,5].
Tư liệu, số liệu phục vụ quy hoạch, xét theo yêu cầu của Luật Điện lực [1] và Luật Quy hoạch [2], thể hiện thiếu thống nhất, thiếu tin cậy, thiếu thẩm định, cụ thể từ tiềm năng năng lượng, tài chính, chi phí đầu tư, giá cả của các loại nhiên liệu – năng lượng,… chúng là đầu vào – đầu ra của nhau trong tính toán; làm kết quả tính toán thiếu chính xác, sai lệch.
Nội dung đánh giá môi trường chiến lược chưa được chú ý đúng mức, chưa thể hiện rõ phương pháp, thiếu những tính toán cần thiết, hầu như chưa thực hiện tham vấn cộng đồng. Mặt khác, công tác tư vấn, thẩm định ít được đổi mới, mỗi phân ngành thường được chỉ định một tư vấn duy nhất, ít phối hợp, chưa thực hiện đấu thầu; việc thẩm định còn khá sơ lược và thiếu ràng buộc tránh nhiệm.
Sau đây xin trình bày đôi nét thách thức trong QHĐ VII, thể hiện tính thiếu thống nhất, bất cập khi xây dựng quy hoạch riêng lẽ, cụ thể hơn có thể xem [3, 5,9].
1/ Nhu cầu điện theo QHĐ VII [3]
|
2015 |
2020 |
2030 |
|
|
Nhu cầu điện SX&NK, tỷ kWh |
194-210 |
330-362 |
695-834 |
Với nhu cầu này cho thấy khá cao, chưa hợp lý, bất cập:
Thứ nhất: Cường độ điện đối với GDP(kWh/USD) hiện nay ở nhiều nước đều bé hơn 1, Việt Nam nhiều năm qua xấp xỉ 1 đã là cao, nay dự báo ngày càng lớn, 1,5 – 2 thụt lùi so với cả chính mình!
Thứ hai: Về hệ số đàn hồi điện, hiện nay Việt Nam khoảng 1,6 – 1,7, theo yêu cầu đến năm 2020 giảm xuống 1, với kết quả dự báo trên là không thể giảm được.
2/ Nguồn, lưới điện phải xây dựng dồn dập, khó thực hiện, tới nay nhiều công trình không đạt tiến độ.
Kết quả tính toán nguồn với phương án cơ sở, có thể tóm tắt mấy con số chính sau đây:
– Giai đoạn 2011-2015, tổng công suất nguồn 43.150MW (tăng so với 2010 là 22.890MW, mỗi năm tăng gần 5000MW).
– Giai đoạn đến 2020, tổng công suất nguồn 75.000MW trong đó nhiệt điện than 32.500MW (46%).
– Điện hạt nhân dự kiến sẽ vào làm việc năm 2021 khoảng 2000MW và đến 2030 sẽ có tổng công suất khoảng 10.000MW.
– Giai đoạn đến 2025, tổng công suất nguồn 97.000MW, trong đó nhiệt điện than 45.200MW (46%).
– Giai đoạn đến 2030, tổng công suất nguồn 146.000MW, trong đó nhiệt điện than 77.300MW (52%), điện sản xuất 695 tỷ kWh, với phương án cao là 834 tỷ kWh.
– Năng lượng tái tạo sản xuất điện đạt 4,5% vào 2020, 6% vào 2030.
3/ Yêu cầu than cho sản xuất điện lớn và chưa rõ nguồn cung cấp [3,4]
| 2015 | 2020 | 2025 | 2030 | |
| Sản lượng than thương phẩm (triệu tấn) | 52 | 71 | 101 | 110 |
| Nhu cầu than cho điện (triệu tấn) | 32 | 78 | 118 | 190 |
| Khả năng cung cấp | 28 | 36 | 61 | 63 |
| Thiếu hụt | 4 | 42 | 57 | 127 |
Đối với Việt Nam, tới đây than được sử dụng nhiều để sản xuất điện là hợp lý, nhưng ở mức độ nào là phù hợp chưa được tính toán kỹ, chưa rõ nguồn cung cấp, trong nước kết hợp nhập khẩu?
4/ Yêu cầu nhập LNG để phát điện khá lớn, trong khi chưa có luận chứng cụ thể, tại thời điểm xây dựng quy hoạch, giá LNG khoảng 750USD/tấn, tức khoảng 18USD/1 tiệu BTU, với giá này, chỉ tiền nhiên liệu đã là khoảng 11-12cents/kWh. Tuy đã được đề cập, nhưng tới nay cũng chưa có luận chứng nào.
5/ Yêu cầu đầu tư lớn và thiếu cân đối.
Để đảm bảo thực hiện khối lượng đã đề ra, QHĐ VII, yêu cầu vốn đầu tư khổng lồ: Giai đoạn 2011 – 2020: tổng đầu tư 48,8 tỷ USD, trong đó lưới 33%, 5 tỷ USD/năm; Giai đoạn 2021 – 2030: tổng đầu tư 75 tỷ USD, trong đó lưới 34%: 7,5 tỷ USD/năm.
Nhiều ý kiến cho rằng, đầu tư lưới khoảng 1/3 tổng đầu tư điện lực là chưa đủ. Mặt khác, trước đây ngành than chỉ đầu tư mỗi năm 400 – 500 triệu USD, với QH than – 2012, bình quân mỗi năm khoảng 1 tỷ USD, với tính toán nào, có hợp lý?
6/ Với những mục tiêu như trên, ngay từ lúc thẩm định, nhiều ý kiến đã khuyến cáo quy hoạch có những bất cập, khó thực hiện. Nhưng QHĐ VII vẫn được phê duyệt và chỉ thực hiện được vài năm, đã yêu cầu tổ chức điều chỉnh.
Quy hoạch điện VII điều chỉnh (QHĐVII ĐC), Chính phủ đã phê duyệt 3-2016 [3], tổng điện năng sản xuất so với QHĐ VII, được điều chỉnh giảm khoảng 20%, cụ thể năm 2015: 164 tỷ; 2020: 265; 2025: 400; 2030: 575 tỷ kWh. Theo đó, vào 2030 nhiệt điện than giảm từ 77.300MW còn 55.200MW, vẫn có tỷ trọng lớn, trên 50% tổng sản xuất điện, thủy điện giảm từ 25 xuống 12,4%, điện từ khí đốt ở mức 17-19%, điện tái tạo tăng 6,5-6,9% giai đoạn 2020-25 lên 10,7% vào 2030; Điện hạt nhân được rút khỏi quy hoạch theo Quyết định của Quốc hội 10-2016. So với QHĐ VII, tỷ trọng điện năng từ NLTT được điều chỉnh tăng 1,8 lần, nhưng lượng tuyệt đối chỉ tăng 1,3 lần, vì như đã nói tổng điện năng sản xuất giảm 20%. Điện sản xuất đầu người năm 2015 là 1800kWh/người; dự báo năm 2020: 2800; 2025: 4100; 2030: 5200 kWh/người.
Với một số điều chỉnh nói trên, nhận thấy vẫn chưa ổn, năm 2017 Bộ Công thương đã yêu cầu xây dựng Quy hoạch phát triển năng lượng quốc gia giai đoạn 2016-25, định hướng đền 2035. Báo cáo dự thảo được Viện Năng lượng (Bộ Công Thương) chuẩn bị từ 6-2017, tuy còn một số nội dung về phương pháp, tính cập nhật của số liệu,… cần được thảo luận; nhưng báo cáo đã được chuẩn bị khá công phu, theo đó Quy hoạnh điện lực quốc gia được xét trong mối quan hệ năng lượng chung. Đáng tiếc, sau đó không thấy được bàn tiếp và nay có thông tin đang chuẩn bị Quy hoạch điện VIII!
Nội dung cơ cấu nguồn điện, hiện nay ở một số nước giảm, hoặc ngừng phát triển nhiệt điện than, điện hạt nhân. Tuy nhiên, nhiều nước, đặc biệt các nước đang phát triển, nhiệt điện than vẫn đang tăng, điện hạt nhân vẫn có xu thế phát triển. Chúng ta không vì vậy mà bài trừ, hoặc áp đặt các nguồn này. Chúng ta cần xuất phát từ đặc điểm của đất nước, để xem xét cơ cấu nguồn điện của chúng ta đã hợp lý chưa?
Theo đó, một loạt câu hỏi cần làm rõ: Nhu cầu năng lượng bao nhiêu thì đủ cho phát triển? Cơ cấu nhiệt điện than, NLTT đã hợp lý chưa? Vấn đề cung cấp nhiên liệu như thế nào? Điện hạt nhân tới đây có trở lại quy hoach không? Khả năng cân đối và hiệu quả tài chính?… Những nội dung này vẫn chưa được làm rõ, thỉnh thoảng có bàn đến thông qua vài hội thảo, tham vấn với những đánh giá chung chung, không thuyết phục. Đây là những nội dung lớn cần tổ chức tính toán khoa học với tầm nhìn dài hạn và tuân thủ quy định pháp luật.
Xây dựng Quy hoạch quốc gia, cần tuân thủ theo Luật Điện lực sửa đổi 2013 và Luật Quy hoạch 2017.
Quy định của Luật Điện lực sửa đổi 2013 [1]
Luật Điện lực sửa đổi 2013 đã quy định Quy hoạch Điện lực quốc gia, tại Khoản 1 và 3 Điều 8 được sửa đổi, bổ sung như sau: “Quy hoạch phát triển điện lực là quy hoạch chuyên ngành bao gồm quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và quy hoạch phát triển điện lực tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương… Quy hoạch phát triển điện lực phải phù hợp với quy hoạch các nguồn năng lượng sơ cấp cho phát điện gồm cả nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo và có tính đến quy hoạch khác có liên quan theo quy định của pháp luật”.
Với quy định này, các Quy hoạch phân ngành năng lượng nói chung và Quy hoạch điện lực quốc gia nói riêng phải tuân thủ Quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia – nghĩa là “phải phù hợp với quy hoạch các nguồn năng lượng sơ cấp” như luật quy định. Bởi nó là cơ sở khoa học và theo pháp quy xây dựng quy hoạch nó còn là cơ sở pháp lý cho các quy hoạch phân ngành.
Nội dung, phương pháp, công cụ tính toán và cả kinh nghiệm xây dựng Quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia có thể tham khảo ở nhiều tài liệu trong và ngoài nước. Ví dụ: [6,7,8,9,10,11,12]; Quy định của Luật Quy hoạch 2017 [2].
Qua đó nhằm khắc phục những khiếm khuyết trong công tác quy hoạch, năm 2017, Luật Quy hoạch ra đời, theo đó Quy hoạch điện lực quốc gia phải tuân thủ. Luật Quy hoạch 2017 phân biệt rõ các loại quy hoạch với những quy định đầy đủ về nội dung, thủ tục, thẩm định, triển khai thực hiện,… sau đây chỉ nêu một số nội dung liên quan tới Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia, mà trong quá trình vừa qua chưa được tuân thủ đầy đủ.
Điều 4, quy định nguyên tắc cơ bản, những nội dung cần thống nhất, đồng bộ giữa quy hoạch, chiến lược và kế hoạch, đảm bảo tính nhân dân, sự tham gia của cộng đồng,… Điều 8, về thời kỳ quy hoạch đối với quy hoạch thuộc hệ thống quốc gia là 10 năm, tầm nhìn 30 đến 50 năm. Điều 16, về quy trình lập quy hoạch, cơ quan lập quy hoạch chủ trì và phối hợp các đơn vị liên quan, xây dựng nhiệm vụ lập quy hoạch và trình chính phủ phê duyệt. Điều 17, nêu rõ quy trình lập quy hoạch phải chọn tư vấn theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Điều 18, về đánh giá môi trường chiến lược, phải được tổ chức thực hiện và thẩm định đồng thời với quy hoạch theo Luật môi trường. Điều 19, quy định lấy ý kiến cho quy hoạch phải rộng rãi các ban ngành, địa phương, cộng đồng, cá nhân và công khai ý kiến đóng góp. Điều 25, nội dung quy hoạch ngành, quốc gia cần đảm bảo đầy đủ các nội dung luật đã quy định. Điều 29, 30, 31, 32, quy định chi tiết từ việc thành lập, thành phần, chế độ làm việc của Hội đồng thẩm định, đến hồ sơ, nội dung thẩm định,… cần tuân thủ và nâng cao trách nhiệm thẩm định. Điều 38 về công bố quy hoạch, Bộ chủ trì tổ chức công bố công khai minh bạch, cung cấp đầy đủ thông tin về quy hoạch đến cộng đồng và thu nhận ý kiến…
Kiến nghị thay lời kết
1/ Thế giới đang giai đoạn chuyển đổi cơ cấu sử dụng năng lượng đảm bảo công bằng xã hội, còn Việt Nam cũng đang trong quá trình chuyển đổi mô hình phát triển bền vững. Đặc biệt, hiện nay Trung ương, Chính phủ đang xem xét đánh giá các chiến lược, quy hoạch đã thực hiện và đề xuất chiến lược, quy hoạch mới. Việc tổ chức xây dựng Quy hoạch năng lượng, Quy hoạch điện lực quốc gia… là rất cần thiết và không thể theo kiểu truyền thống riêng lẻ, mà cần thực hiện Quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia để làm cơ sở khoa học và pháp lý cho các quy hoạch phân ngành đảm bảo tính đồng bộ, hài hòa, theo tinh thần đổi mới, tuân thủ Luật Điện lực sửa đổi 2013 và Luật Quy hoạch 2017.
2/ Đề nghị Bộ Công Thương xây dựng nhiệm vụ như một Dự án quốc gia về “Xây dựng Quy hoạch năng lượng tổng thể quốc gia” trình Chính phủ phê duyệt. Theo đó, sẽ tính toán xác định cơ cấu sử dụng nguồn năng lượng/điện phù hợp cho các giai đoạn phát triển trước mắt và dài hạn.
3/ Hiện nay Việt Nam có đủ điều kiện cả về tổ chức, nhân lực, cơ sở vật chất, kể cả phần mềm tính toán, để thực hiện công tác này, đề nghị Bộ Công Thương tổ chức, huy động các đơn vị có năng lực liên quan như: Viện Năng lượng và Viện Chiến lược Công nghiệp (Bộ Công Thương); Viện chiến lược (Bộ KH&ĐT); Viện Khoa học Năng lượng (Viện HLKH&CNVN), Viện Năng lượng Nguyên tử Việt Nam (Bộ Khoa học – Công nghệ) và các viện nghiên cứu thuộc các tập đoàn liên quan, phối hợp thực hiện. Tổ chức đấu thầu tư vấn, xây dựng, thẩm định, công bố quy hoạch… theo luật định.
Hà Nội, 9-4-2019
Tài liệu tham khảo:
1/ Luật Điện lực 2013.
2/ Luật Quy hoạch, 2017.
3/ QHĐ VII – 2011và QHĐ VII ĐC 3-2016.
4/ QH phát triển ngành than VN 2012 và HC 2016.
5/ Bất cập của QHĐ VII và kiến nghị khắc phục, Tạp chí Năng lượng Việt Nam, 5-2018.
6/ Báo cáo Dự thảo QH NLTT – Viện NL- Bộ CT- 7-2017.
7/ Methodological Guide-EFOM-ENV, United Nations, 1992.
8/ Model for Energy Supply Strategy Alternatives and their General Environmental Impacts-MESSAGE, IAEA, 2003.
9/ Bùi Huy Phùng và CS.Nghiên cứu phương án tổng thể khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên năng lượng VN,BCĐT thuộc CTKH&CN trọng điểm. Bộ CN, GĐ 2001-2005-Viện KH&CN VN, 8-2005.
10/ Bùi Huy Phùng, Phương pháp tính toán TƯ phát triển bền vững HTNL, NXB KH&KT, Hà nội 2011.
11/ Bùi Huy Phùng, QHNLTTQG là cơ sở khoa học và pháp lí của các QH phân ngành năng lượng, Viện Chiến lược Công nghiệp ,số (8,9) 2012.
12/ Tae Yong Jung, Chính sách Năng lượng bền vững ở VN, DA Chính sách công,VN-HQ , HT Hà nội, 3-2014.
Nguồn: nangluongvietnam.vn
